Kanadyjska ustawa o ochronie sygnalistów "Public Servants Disclosure Protection Act"

Kanada chroni sygnalistów w federalnej służbie publicznej na mocy ustawy Public Servants Disclosure Protection Act (PSDPA). Ustawa weszła w życie 15 kwietnia 2007 r. Pozwala urzędnikowi służby publicznej zgłosić poważne nieprawidłowości i chroni go przed odwetem. Pracownik sektora prywatnego nie jest jednak nią objęty w ogóle.

Kogo chroni ustawa?

PSDPA chroni osoby pracujące w federalnym sektorze publicznym Kanady. Chodzi o urzędników w departamentach rządowych, w większości agencji federalnych oraz w przedsiębiorstwach państwowych (Crown corporations). O ochronie decyduje to, gdzie pracujesz, a nie samo zgłoszenie. Jeśli Twoje stanowisko znajduje się poza federalną służbą publiczną, ustawa Cię nie obejmuje.

Grupa objęta ochroną jest szeroka:

• pracownicy departamentów i agencji federalnych wymienionych w załącznikach do ustawy;
• pracownicy większości przedsiębiorstw państwowych (Crown corporations);
• funkcjonariusze RCMP, w ramach odrębnej, wewnętrznej procedury;
• byli urzędnicy służby publicznej, w odniesieniu do zgłoszeń dotyczących ich dawnego miejsca pracy.

Trzeba też działać w dobrej wierze. Chronione zgłoszenie to takie, którego dokonuje się uczciwie, w przekonaniu, że doszło do rzeczywistej nieprawidłowości. Nie trzeba mieć ostatecznie racji. Potrzebne jest jednak szczere przekonanie, a nie uraza czy próba uniknięcia własnej odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Trzy instytucje pozostają poza zakresem ustawy. Canadian Forces, Canadian Security Intelligence Service (CSIS) oraz Communications Security Establishment (CSE) prowadzą własne, odrębne procedury. Większą luką jest sektor prywatny. Pracownik banku, kopalni czy firmy technologicznej nie zyskuje na mocy tej ustawy niczego. Jego jedyną federalną ochroną jest pojedynczy przepis Criminal Code, do którego wracamy poniżej.

Co jest uznawane za nieprawidłowość?

Nieprawidłowość w rozumieniu ustawy to poważny problem w sektorze publicznym lub z nim związany. Nie jest nią drobne uchybienie proceduralne ani prywatna skarga na przełożonego. Ustawa wymienia sześć rodzajów. Każdy z nich musi być rzeczywisty i poważny, aby się liczył.

• naruszenie jakiegokolwiek prawa federalnego lub prowincjonalnego;
• niewłaściwe wykorzystanie środków publicznych lub mienia publicznego;
• rażąco złe zarządzanie w sektorze publicznym;
• istotne i konkretne zagrożenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi albo dla środowiska;
• poważne naruszenie kodeksu postępowania sektora publicznego;
• polecenie komuś innemu popełnienia któregokolwiek z powyższych lub doradzanie mu w tym zakresie.

"[C]zyn lub zaniechanie, które stwarza istotne i konkretne zagrożenie dla życia, zdrowia lub bezpieczeństwa osób albo dla środowiska, inne niż zagrożenie nieodłącznie związane z wykonywaniem obowiązków lub funkcji urzędnika służby publicznej."
Sekcja 8, Public Servants Disclosure Protection Act

Pasowałby tu departament, który ukrywa usterkę zagrażającą bezpieczeństwu. Podobnie kierownik, który kieruje kontrakty do znajomego. Ustawa działa też w drugą stronę. Urzędnik służby publicznej, który dopuszcza się nieprawidłowości, ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną obok każdej innej kary, aż po utratę pracy.

Komu można zgłosić sprawę?

Ustawa daje urzędnikowi służby publicznej trzy drogi. Można zwrócić się do urzędnika wyższego szczebla w swojej organizacji, do Public Sector Integrity Commissioner (PSIC) lub, w prawdziwej sytuacji nadzwyczajnej, bezpośrednio do opinii publicznej. Każda z tych dróg ma własne warunki.

• Urzędnik wyższego szczebla w Twojej organizacji. Każda organizacja federalna wyznacza taką osobę do przyjmowania i obsługi zgłoszeń. Możesz też powiadomić własnego przełożonego.
• Komisarz. Niezależny organ podległy Parlamentowi. Przyjmuje zgłoszenia z całej służby publicznej i je bada.
• Opinia publiczna. Dostępna tylko w sytuacji nadzwyczajnej i wyłącznie po spełnieniu rygorystycznych warunków.

Ujawnienie sprawy publicznie to wąski wyjątek, a nie pierwszy krok. Urzędnik służby publicznej może pominąć drogi wewnętrzne i zwrócić się do opinii publicznej tylko wtedy, gdy nie ma czasu na zwłokę, a nieprawidłowość jest poważna. Ustawa dokładnie określa, kiedy.

"Zgłoszenie, którego urzędnik służby publicznej może dokonać na podstawie sekcji od 12 do 14, może zostać przekazane opinii publicznej, jeżeli nie ma wystarczająco dużo czasu [...] i urzędnik służby publicznej ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że jego przedmiot [...] stanowi poważne przestępstwo [...] albo [...] bezpośrednie ryzyko istotnego i konkretnego zagrożenia dla życia, zdrowia lub bezpieczeństwa osób albo dla środowiska."
Sekcja 16, Public Servants Disclosure Protection Act

Niezależnie od wybranej drogi ustawa nakazuje osobom obsługującym Twoje zgłoszenie chronić Twoją tożsamość i zachować poufność akt. Obowiązek ten obowiązuje przez cały proces. Ma sprawić, by urzędnik służby publicznej czuł się na tyle bezpiecznie, żeby w ogóle się zgłosić.

Jak zbudować wewnętrzny system zgłoszeń?

Ustawa nakłada ten obowiązek na kierownictwo każdej organizacji. Każdy szef instytucji musi stworzyć wewnętrzne procedury obsługi zgłoszeń i wyznaczyć urzędnika wyższego szczebla, który będzie je prowadził. Rada Skarbu (Treasury Board) ustala kodeks postępowania, który wyznacza ramy całego systemu w administracji rządowej.

Urzędnik wyższego szczebla jest osobą kontaktową na co dzień. Przyjmuje zgłoszenia, bada je i informuje o wynikach osobę, która je złożyła. Mała organizacja może korzystać z urzędnika wyższego szczebla większej jednostki. Dzięki temu żadna instytucja nie zostaje bez drogi zgłoszeniowej.

WeMoral daje pracodawcy poufny kanał zgłoszeniowy, którego PSDPA nigdy nie nakazuje budować prywatnej firmie. Pracownik składa zgłoszenie pisemnie lub głosowo, z podaniem nazwiska albo bez, a zgłoszenie pozostaje dostępne tylko dla jednej osoby, której powierzasz jego obsługę. Każda czynność jest opatrzona znacznikiem czasu, więc zapis się obroni, jeśli spór kiedykolwiek trafi do sądu. Działa jako odporny na manipulacje system dla sygnalistów, którego nie trzeba instalować. Nasz przewodnik pokazuje, jak uruchomić wewnętrzny kanał od zera.

Co dzieje się po otrzymaniu zgłoszenia przez Komisarza?

Komisarz analizuje zgłoszenie i może wszcząć postępowanie wyjaśniające. Celem jest rozwiązanie sprawy, często w sposób nieformalny. Urząd może żądać dokumentów, rozmawiać ze świadkami i badać, co się wydarzyło. Osoba, która dokonała zgłoszenia, jest na bieżąco informowana o przebiegu.

Jeśli Komisarz stwierdzi nieprawidłowość, sporządza jej opis. Przekazuje ustalenia i zalecenia szefowi organizacji, w której doszło do uchybienia. Tu tkwi rzeczywiste ograniczenie ustawy. Komisarz może doradzić rozwiązanie, ale nie może go wymusić. Jego uprawnienia kończą się na zaleceniu.

Potwierdzona sprawa trafia jednak do rejestru publicznego. Komisarz przedkłada Parlamentowi raport w sprawie, który wskazuje organizację i przedstawia nieprawidłowość. Taki raport to główny sposób, w jaki ustawa ujawnia udowodnione uchybienie.

Postępowanie ma też swoje granice. Komisarz musi umorzyć sprawę, którą lepiej reguluje inna ustawa, sprawę przedawnioną lub zgłoszoną w złej wierze. Dlatego nie każde zgłoszenie kończy się ustaleniem, a wiele zamyka się bez wskazania jakiejkolwiek nieprawidłowości.

Jak sygnaliści są chronieni przed odwetem?

Gdy urzędnik służby publicznej dokona chronionego zgłoszenia, ustawa zakazuje jakiegokolwiek odwetu. Odwet to każda forma ukarania osoby za zgłoszenie lub za pomoc w postępowaniu. Zakaz jest szeroki. Obejmuje też groźby, a nie tylko działania już podjęte.

"[O]dwet oznacza którykolwiek z następujących środków zastosowanych wobec urzędnika służby publicznej z powodu dokonania przez niego chronionego zgłoszenia lub współpracy, w dobrej wierze, przy postępowaniu [...]: środek dyscyplinarny; degradację urzędnika służby publicznej; rozwiązanie stosunku pracy [...]; każdy środek, który niekorzystnie wpływa na zatrudnienie lub warunki pracy urzędnika służby publicznej; a także groźbę zastosowania któregokolwiek z tych środków."
Sekcja 2, Public Servants Disclosure Protection Act

Pracownik, który uważa, że spotkał go odwet, ma 60 dni na działanie. Składa skargę do Komisarza, który ją bada i może poprowadzić sprawę dalej. Czas jest krótki. Ukarany urzędnik służby publicznej musi działać szybko.

Komisarz nie musi od razu kierować sprawy na rozprawę. Może najpierw spróbować rozwiązać skargę w drodze pojednania, czyli prowadzonej rozmowy między obiema stronami. Jeśli to się nie powiedzie, sprawa trafia do Trybunału w celu wydania rozstrzygnięcia.

To właśnie Public Servants Disclosure Protection Tribunal wyróżnia tę ustawę. Ten skład sędziów Sądu Federalnego może zarządzić środki naprawcze na rzecz sygnalisty. Może przywrócić go do pracy, przyznać odszkodowanie i pokryć koszty jego walki. Może też zarządzić ukaranie dyscyplinarne osób, które dopuściły się odwetu. Niewiele ustaw o ochronie sygnalistów pozwala jakiemukolwiek organowi bezpośrednio ukarać sprawcę odwetu.

Jakie są sankcje?

Ustawa wspiera swoje zakazy sankcjami karnymi. Świadome dopuszczenie się odwetu, okłamywanie prowadzącego postępowanie, utrudnianie pracy Komisarzowi czy niszczenie dokumentu to wszystko przestępstwa. Skazanie może oznaczać grzywnę, więzienie lub obie te kary.

To przestępstwa przewidziane w samej ustawie, określone w sekcjach od 40 do 42.3. Dochodzą one do wszelkich kar dyscyplinarnych nakładanych przez organizację. Dochodzą też do przepisów każdej innej ustawy, którą dany czyn może naruszać.

Dlaczego ustawa jest uważana za słabą?

Mimo całej swojej struktury PSDPA ma słabe wyniki. Urzędnicy służby publicznej rzadko z niej korzystają. Jeszcze mniej z nich doczekuje się potwierdzenia nieprawidłowości. Krytycy w Parlamencie i w służbie publicznej zaliczają ją do najsłabszych ustaw o ochronie sygnalistów w krajach rozwiniętych.

Liczby są wymowne. Urząd Komisarza stwierdził potwierdzoną nieprawidłowość jedynie w około 3% otrzymanych zgłoszeń. Wielu urzędników służby publicznej przyznaje, że w ogóle boją się zgłaszać. O tym, jak obsługiwane jest zgłoszenie, można przeczytać na stronie Office of the Public Sector Integrity Commissioner.

Wady są dobrze udokumentowane. W 2017 r. komisja Izby Gmin przeprowadziła pełny przegląd. Wysłuchała 52 świadków i jednogłośnie wezwała do gruntownych zmian w 15 zaleceniach. Kolejne rządy wprowadziły od tego czasu kilka drobnych poprawek, ale nie uchwaliły żadnej nowej ustawy. W 2022 r. powołano grupę roboczą, a najważniejsze zmiany wciąż czekają na wprowadzenie.

Nie ma też żadnej nagrody. W przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych Kanada nie płaci sygnaliście z sektora publicznego niczego za zgłoszenie. Poza służbą publiczną jedyną federalną ochroną jest sekcja 425.1 Criminal Code. Uznaje ona za przestępstwo ukaranie przez pracodawcę pracownika, który zgłosi przestępstwo policji, zagrożone karą do pięciu lat więzienia. W praktyce niemal nigdy nie jest stosowana. Każda prowincja dokłada następnie własne przepisy dotyczące sektora publicznego i prawa pracy, więc szerszy obraz to mozaika. Obrońcy praw sygnalistów od lat zabiegają o jedną, silniejszą ustawę. Na razie to, jak dobrze jesteś chroniony, zależy od Twojego pracodawcy i Twojej prowincji.

Kanada dysponuje więc całym aparatem. Ma komisarza, trybunał i sankcje karne. A mimo to osoby, które ustawa ma chronić, w większości milczą albo nie zostają wysłuchane. Luka nie tkwi w słowach na papierze. Chodzi o to, czy urzędnik służby publicznej ufa, że system stanie za nim, gdy się odezwie. Dopóki reforma nie zamknie tej luki, obietnica ustawy pozostaje w większości na papierze.