Kanadisches Whistleblower-Gesetz "Public Servants Disclosure Protection Act"

Kanada schützt Hinweisgeber im öffentlichen Dienst des Bundes durch den Public Servants Disclosure Protection Act (PSDPA). Das Gesetz trat am 15. April 2007 in Kraft. Es erlaubt einem Bediensteten des öffentlichen Dienstes, schwerwiegendes Fehlverhalten zu melden, und schützt ihn vor Vergeltung. Ein Beschäftigter der Privatwirtschaft fällt jedoch überhaupt nicht darunter.

Wen schützt das Gesetz?

Der PSDPA schützt Menschen, die im öffentlichen Dienst des kanadischen Bundes arbeiten. Das bedeutet Bedienstete in Ministerien, in den meisten Bundesbehörden und in staatlichen Unternehmen (Crown Corporations). Der Schutz hängt davon ab, wo Sie arbeiten, nicht von der Meldung selbst. Wenn Ihre Stelle außerhalb des öffentlichen Dienstes des Bundes liegt, greift dieses Gesetz für Sie nicht.

Der geschützte Personenkreis ist weit gefasst:

• Beschäftigte der in den Anhängen des Gesetzes genannten Bundesministerien und -behörden;
• Beschäftigte der meisten staatlichen Unternehmen (Crown Corporations);
• Angehörige der RCMP, über eine eigene Reihe interner Schritte;
• ehemalige Bedienstete des öffentlichen Dienstes, für eine Meldung über ihren früheren Arbeitsplatz.

Sie müssen außerdem in gutem Glauben handeln. Eine geschützte Meldung ist eine, die Sie ehrlich machen, weil Sie glauben, dass ein tatsächliches Unrecht geschehen ist. Sie müssen am Ende nicht recht behalten. Sie brauchen aber eine ehrliche Überzeugung, keinen Groll und keinen Versuch, sich der eigenen Disziplinarmaßnahme zu entziehen.

Drei Stellen stehen außerhalb des Gesetzes. Die kanadischen Streitkräfte, der Canadian Security Intelligence Service (CSIS) und das Communications Security Establishment (CSE) führen jeweils ein eigenes Verfahren. Die größere Lücke ist die Privatwirtschaft. Ein Beschäftigter bei einer Bank, einem Bergbaubetrieb oder einem Technologieunternehmen erhält aus diesem Gesetz nichts. Ihr einziger bundesweiter Schutz ist eine einzige Zeile im Criminal Code, auf die wir weiter unten kommen.

Was gilt als Fehlverhalten?

Ein Fehlverhalten nach dem Gesetz ist ein schwerwiegendes Problem im oder mit Bezug zum öffentlichen Sektor. Es ist kein kleiner Regelverstoß und keine private Beschwerde über Ihren Vorgesetzten. Das Gesetz benennt sechs Arten. Jede muss real und schwerwiegend sein, um zu zählen.

• der Verstoß gegen ein Bundes- oder Provinzgesetz;
• der Missbrauch öffentlicher Gelder oder öffentlichen Eigentums;
• grobes Missmanagement im öffentlichen Sektor;
• eine erhebliche und konkrete Gefahr für die Gesundheit oder Sicherheit von Menschen oder für die Umwelt;
• ein schwerwiegender Verstoß gegen einen Verhaltenskodex des öffentlichen Sektors;
• jemanden anzuweisen oder ihm zu raten, eines der oben genannten Dinge zu tun.

„[E]ine Handlung oder Unterlassung, die eine erhebliche und konkrete Gefahr für das Leben, die Gesundheit oder die Sicherheit von Personen oder für die Umwelt schafft, mit Ausnahme einer Gefahr, die der Wahrnehmung der Aufgaben oder Funktionen eines Bediensteten des öffentlichen Dienstes innewohnt.“
Abschnitt 8, Public Servants Disclosure Protection Act

Ein Ministerium, das einen Sicherheitsmangel verheimlicht, würde passen. Ebenso ein Vorgesetzter, der Aufträge an einen Freund lenkt. Das Gesetz wirkt auch in die andere Richtung. Ein Bediensteter des öffentlichen Dienstes, der ein Fehlverhalten begeht, muss zusätzlich zu jeder anderen Strafe mit einer Disziplinarmaßnahme rechnen, bis hin zum Verlust der Stelle.

An wen können Sie melden?

Das Gesetz gibt einem Bediensteten des öffentlichen Dienstes drei Wege. Sie können sich an einen leitenden Beamten innerhalb Ihrer eigenen Organisation wenden, an den Public Sector Integrity Commissioner (PSIC) oder, in einem echten Notfall, direkt an die Öffentlichkeit. Jeder Weg hat seine eigenen Bedingungen.

• Ihr leitender Beamter. Jede Bundesorganisation benennt einen, der Meldungen entgegennimmt und bearbeitet. Sie können sich auch an Ihren eigenen Vorgesetzten wenden.
• Der Commissioner. Ein unabhängiger Beauftragter des Parlaments. Er nimmt Meldungen aus dem gesamten öffentlichen Dienst entgegen und geht ihnen nach.
• Die Öffentlichkeit. Nur im Notfall zugänglich und nur, wenn strenge Voraussetzungen erfüllt sind.

Der Gang an die Öffentlichkeit ist die enge Ausnahme, nicht der erste Schritt. Ein Bediensteter des öffentlichen Dienstes darf die internen Wege nur dann überspringen und sich an die Öffentlichkeit wenden, wenn keine Zeit zum Warten bleibt und das Unrecht schwerwiegend ist. Das Gesetz legt genau fest, wann.

„Eine Meldung, die ein Bediensteter des öffentlichen Dienstes nach den Abschnitten 12 bis 14 machen darf, kann an die Öffentlichkeit gerichtet werden, wenn nicht genügend Zeit bleibt [...] und der Bedienstete aus vernünftigen Gründen glaubt, dass der Gegenstand [...] eine schwere Straftat darstellt [...] oder [...] eine unmittelbare Gefahr einer erheblichen und konkreten Bedrohung für das Leben, die Gesundheit oder die Sicherheit von Personen oder für die Umwelt bedeutet.“
Abschnitt 16, Public Servants Disclosure Protection Act

Welchen Weg Sie auch wählen, das Gesetz verpflichtet die Personen, die Ihre Meldung bearbeiten, Ihre Identität zu schützen und die Akte vertraulich zu halten. Diese Pflicht zieht sich durch das gesamte Verfahren. Sie soll dafür sorgen, dass ein Bediensteter sich überhaupt sicher genug fühlt, um sich zu melden.

Wie richten Sie das interne Meldesystem ein?

Das Gesetz legt die Pflicht an die Spitze jeder Organisation. Jede Leitung muss interne Schritte zur Bearbeitung von Meldungen aufbauen und einen leitenden Beamten benennen, der sie führt. Das Treasury Board legt einen Verhaltenskodex fest, der das gesamte System behördenübergreifend prägt.

Der leitende Beamte ist der Ansprechpartner für den täglichen Betrieb. Er nimmt Meldungen entgegen, geht ihnen nach und meldet der Person zurück, die sich geäußert hat. Eine kleine Organisation kann den leitenden Beamten einer größeren mitnutzen. So bleibt kein Amt ohne einen Meldeweg.

WeMoral gibt einem Arbeitgeber den vertraulichen Meldekanal, den der PSDPA einem privaten Unternehmen nie aufzwingt. Ein Beschäftigter meldet schriftlich oder per Sprache, mit Namen oder ohne, und die Meldung bleibt für die eine Person versiegelt, die Sie damit betrauen. Jede Aktion trägt einen Zeitstempel, sodass die Aufzeichnung Bestand hat, falls ein Streit je vor Gericht landet. Es läuft als manipulationssichere Hinweisgeber-Software, bei der nichts zu installieren ist. Unser Leitfaden zeigt, wie Sie einen internen Kanal von Grund auf aufbauen.

Was passiert, nachdem der Commissioner eine Meldung erhält?

Der Commissioner prüft die Meldung und kann eine Untersuchung eröffnen. Ziel ist es, das Problem zu lösen, oft auf informellem Weg. Das Amt kann Unterlagen anfordern, mit Zeugen sprechen und dem Vorgang nachgehen. Die Person, die sich gemeldet hat, wird während des Verfahrens auf dem Laufenden gehalten.

Stellt der Commissioner ein Fehlverhalten fest, hält er es schriftlich fest. Er sendet Feststellungen und Empfehlungen an die Leitung der betroffenen Organisation. Hier liegt eine echte Grenze des Gesetzes. Der Commissioner kann eine Korrektur empfehlen, sie aber nicht erzwingen. Die Befugnis endet bei einer Empfehlung.

Ein bestätigter Fall gelangt jedoch in die öffentlichen Akten. Der Commissioner legt dem Parlament einen Fallbericht vor, der die Organisation nennt und das Fehlverhalten darlegt. Dieser Bericht ist der wesentliche Weg, auf dem das Gesetz ein erwiesenes Unrecht ans Licht bringt.

Auch eine Untersuchung hat Grenzen. Der Commissioner muss einen Fall fallen lassen, den ein anderes Gesetz besser behandelt, der veraltet ist oder der nicht in gutem Glauben vorgebracht wurde. Nicht jede Meldung endet also mit einer Feststellung, und viele werden abgeschlossen, ohne dass überhaupt ein Fehlverhalten benannt wird.

Wie werden Hinweisgeber vor Vergeltung geschützt?

Sobald ein Bediensteter des öffentlichen Dienstes eine geschützte Meldung macht, verbietet das Gesetz jede Vergeltung. Eine Vergeltungsmaßnahme ist jede Bestrafung, die sich gegen die Person richtet, weil sie sich geäußert oder eine Untersuchung unterstützt hat. Das Verbot ist weit gefasst. Es erfasst auch Drohungen, nicht nur bereits ausgeführte Handlungen.

„[V]ergeltung bezeichnet jede der folgenden Maßnahmen, die gegen einen Bediensteten des öffentlichen Dienstes ergriffen werden, weil dieser eine geschützte Meldung gemacht oder in gutem Glauben an einer Untersuchung mitgewirkt hat [...]: eine Disziplinarmaßnahme; die Herabstufung des Bediensteten; die Beendigung des Arbeitsverhältnisses [...]; jede Maßnahme, die das Arbeitsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen des Bediensteten nachteilig beeinflusst; und die Drohung, eine dieser Maßnahmen zu ergreifen.“
Abschnitt 2, Public Servants Disclosure Protection Act

Ein Beschäftigter, der glaubt, einer Vergeltung ausgesetzt gewesen zu sein, hat 60 Tage Zeit zu handeln. Er reicht eine Beschwerde beim Commissioner ein, der ihr nachgeht und den Fall weiterführen kann. Die Frist ist knapp. Ein bestrafter Bediensteter muss schnell handeln.

Der Commissioner muss nicht sofort zu einer Anhörung eilen. Er kann zunächst versuchen, die Beschwerde durch Schlichtung beizulegen, ein geführtes Gespräch zwischen den beiden Seiten. Scheitert das, geht der Fall zur Entscheidung an das Tribunal.

Das Public Servants Disclosure Protection Tribunal ist das, was dieses Gesetz auszeichnet. Als Kammer aus Richtern des Federal Court kann es Abhilfemaßnahmen zugunsten des Hinweisgebers anordnen. Es kann ihm seine Stelle zurückgeben, Entschädigung zusprechen und die Kosten des Verfahrens übernehmen. Es kann auch Disziplinarmaßnahmen gegen die Personen anordnen, die die Vergeltung ergriffen haben. Nur wenige Hinweisgebergesetze lassen es zu, dass eine Stelle den Vergeltenden unmittelbar bestraft.

Welche Strafen gibt es?

Das Gesetz untermauert seine Verbote mit strafrechtlichen Sanktionen. Wissentlich eine Vergeltung zu ergreifen, einen Ermittler zu belügen, den Commissioner zu behindern oder ein Dokument zu vernichten, sind alles Straftaten. Eine Verurteilung kann eine Geldstrafe, Haft oder beides nach sich ziehen.

Dies sind die eigenen Straftatbestände des Gesetzes, festgelegt in den Abschnitten 40 bis 42.3. Sie kommen zu jeder Disziplinarmaßnahme hinzu, die eine Organisation verhängt. Sie kommen auch zu jedem anderen Gesetz hinzu, gegen das die Handlung verstoßen mag.

Warum gilt das Gesetz als schwach?

Trotz all seiner Struktur hat der PSDPA eine schlechte Bilanz. Bedienstete des öffentlichen Dienstes nutzen ihn selten. Noch weniger sehen ein Fehlverhalten bestätigt. Kritiker im Parlament und im öffentlichen Dienst zählen ihn zu den schwächsten Hinweisgebergesetzen der entwickelten Welt.

Die Zahlen sind ernüchternd. Das Amt des Commissioners hat nur in etwa 3 % der eingegangenen Meldungen einen bestätigten Fall von Fehlverhalten festgestellt. Viele Bedienstete sagen, dass sie sich überhaupt nicht trauen, sich zu melden. Wie eine Meldung bearbeitet wird, können Sie beim Office of the Public Sector Integrity Commissioner nachlesen.

Die Mängel sind gut dokumentiert. 2017 führte ein Ausschuss des House of Commons eine umfassende Überprüfung durch. Er hörte 52 Zeugen an und forderte einstimmig einen tiefgreifenden Wandel in 15 Empfehlungen. Die Regierungen seitdem nahmen ein paar kleine Anpassungen vor, verabschiedeten aber kein neues Gesetz. 2022 wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, und die zentralen Korrekturen stehen noch aus.

Auch eine Belohnung gibt es nicht. Anders als die Vereinigten Staaten zahlt Kanada einem Hinweisgeber im öffentlichen Dienst nichts dafür, dass er sich meldet. Außerhalb des öffentlichen Dienstes ist der einzige bundesweite Schutz Abschnitt 425.1 des Criminal Code. Er stellt es unter Strafe, wenn ein Arbeitgeber einen Beschäftigten bestraft, der eine Straftat bei der Polizei meldet, mit bis zu fünf Jahren Haft. In der Praxis wird er fast nie angewandt. Jede Provinz fügt dann ihre eigenen Regeln für den öffentlichen Dienst und das Arbeitsrecht hinzu, sodass das Gesamtbild ein Flickenteppich ist. Fürsprecher von Hinweisgebern drängen seit Jahren auf ein einheitliches, stärkeres Gesetz. Bis dahin hängt es von Ihrem Arbeitgeber und Ihrer Provinz ab, wie gut Sie geschützt sind.

Kanada hat also die gesamte Maschinerie. Es hat einen Commissioner, ein Tribunal und strafrechtliche Sanktionen. Doch die Menschen, die es schützen soll, schweigen meist oder werden nicht gehört. Die Lücke sind nicht die Worte auf dem Papier. Es ist die Frage, ob ein Bediensteter des öffentlichen Dienstes darauf vertraut, dass das System hinter ihm steht, sobald er spricht. Bis eine Reform diese Lücke schließt, bleibt das Versprechen des Gesetzes größtenteils auf dem Papier.