Loi canadienne sur les lanceurs d'alerte "Public Servants Disclosure Protection Act"

Le Canada protège les lanceurs d'alerte de la fonction publique fédérale grâce à la Public Servants Disclosure Protection Act (PSDPA). La loi est entrée en vigueur le 15 avril 2007. Elle permet à un fonctionnaire de signaler un acte répréhensible grave et le protège contre les représailles. Un salarié du secteur privé, en revanche, n'est absolument pas couvert par cette loi.

Qui la loi protège-t-elle ?

La PSDPA protège les personnes qui travaillent dans le secteur public fédéral du Canada. Cela vise les fonctionnaires des ministères, la plupart des organismes fédéraux et les sociétés d'État. La protection dépend de l'endroit où vous travaillez, pas du signalement lui-même. Si votre emploi se situe en dehors de la fonction publique fédérale, cette loi ne vous concerne pas.

Le groupe protégé est large :

• le personnel des ministères et organismes fédéraux nommés dans les annexes de la loi ;
• les employés de la plupart des sociétés d'État ;
• les membres de la GRC, via leur propre série de démarches internes ;
• les anciens fonctionnaires, pour un signalement concernant leur ancien lieu de travail.

Vous devez également agir de bonne foi. Une divulgation protégée est celle que vous faites honnêtement, parce que vous croyez qu'un véritable acte répréhensible a été commis. Vous n'avez pas besoin d'avoir raison au bout du compte. Vous devez toutefois avoir une conviction sincère, et non une rancune ou une manœuvre pour échapper à votre propre sanction.

Trois entités échappent à la loi. Les Forces canadiennes, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) appliquent chacun leur propre procédure. La lacune la plus importante concerne le secteur privé. Un salarié d'une banque, d'une mine ou d'une entreprise technologique n'obtient rien de cette loi. Sa seule protection fédérale tient à une phrase du Criminal Code, que nous abordons plus bas.

Qu'est-ce qui constitue un acte répréhensible ?

Un acte répréhensible au sens de la loi est un problème grave au sein du secteur public ou le touchant. Il ne s'agit pas d'un petit manquement à une règle ni d'une plainte personnelle contre votre supérieur. La loi en énumère six catégories. Chacune doit être réelle et grave pour être retenue.

• la violation d'une loi fédérale ou provinciale ;
• un usage abusif de fonds publics ou de biens publics ;
• un cas grave de mauvaise gestion dans le secteur public ;
• un danger grave et précis pour la santé ou la sécurité des personnes, ou pour l'environnement ;
• une violation grave d'un code de conduite du secteur public ;
• le fait d'ordonner à autrui de commettre l'un des actes ci-dessus, ou de le conseiller en ce sens.

« [T]out acte ou omission qui crée un danger grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité des personnes, ou pour l'environnement, à l'exception du danger inhérent à l'exercice des attributions d'un fonctionnaire. »
Article 8, Public Servants Disclosure Protection Act

Un ministère qui dissimule un défaut de sécurité entrerait dans ce cadre. Il en irait de même d'un gestionnaire qui attribue des contrats à un ami. La loi tranche aussi dans l'autre sens. Un fonctionnaire qui commet un acte répréhensible s'expose à une sanction disciplinaire s'ajoutant à toute autre peine, pouvant aller jusqu'à la perte de son emploi.

À qui pouvez-vous adresser un signalement ?

La loi offre au fonctionnaire trois voies. Vous pouvez vous adresser à un cadre supérieur au sein de votre propre organisation, au commissaire à l'intégrité du secteur public (CISP) ou, en cas de réelle urgence, directement au public. Chaque voie a ses propres conditions.

• Votre cadre supérieur. Chaque organisation fédérale en désigne un pour recevoir et traiter les divulgations. Vous pouvez aussi en informer votre propre supérieur.
• Le commissaire. Un agent indépendant du Parlement. Il reçoit les divulgations provenant de l'ensemble de la fonction publique et enquête sur celles-ci.
• Le public. Ouvert uniquement en cas d'urgence, et seulement lorsque des critères stricts sont réunis.

Rendre l'affaire publique est l'exception étroite, pas une première démarche. Un fonctionnaire ne peut contourner les voies internes et s'adresser au public que lorsqu'il n'y a pas de temps à perdre et que l'acte répréhensible est grave. La loi précise exactement dans quels cas.

« Une divulgation qu'un fonctionnaire peut faire au titre des articles 12 à 14 peut être faite au public s'il n'y a pas suffisamment de temps [...] et si le fonctionnaire a des motifs raisonnables de croire que l'objet [...] constitue une infraction grave [...] ou [...] un risque imminent de danger grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité des personnes, ou pour l'environnement. »
Article 16, Public Servants Disclosure Protection Act

Quelle que soit la voie choisie, la loi impose aux personnes qui traitent votre signalement de protéger votre identité et de conserver le dossier confidentiel. Cette obligation court tout au long de la procédure. Elle vise à donner au fonctionnaire un sentiment de sécurité suffisant pour se manifester en premier lieu.

Comment mettre en place le système de divulgation interne ?

La loi place l'obligation au sommet de chaque organisation. Chaque administrateur général doit instaurer des démarches internes pour traiter les divulgations et désigner un cadre supérieur chargé de les mener. Le Conseil du Trésor établit un code de conduite qui encadre l'ensemble du système à l'échelle du gouvernement.

Le cadre supérieur est l'interlocuteur au quotidien. Il reçoit les signalements, enquête sur ceux-ci et rend compte à la personne qui s'est manifestée. Une petite organisation peut recourir au cadre supérieur d'une plus grande. Ainsi, aucun bureau n'est laissé sans voie de recours.

WeMoral offre à un employeur le canal de signalement confidentiel que la PSDPA n'oblige jamais une entreprise privée à mettre en place. Un salarié dépose son signalement par écrit ou par la voix, avec ou sans son nom, et le signalement reste scellé et accessible à la seule personne que vous désignez. Chaque action est horodatée, de sorte que le dossier tienne devant un tribunal si un litige survient un jour. Il fonctionne comme un logiciel de signalement inviolable et sans rien à installer. Notre guide montre comment mettre en place un canal interne à partir de zéro.

Que se passe-t-il une fois que le commissaire reçoit un signalement ?

Le commissaire examine la divulgation et peut ouvrir une enquête. L'objectif est de résoudre le problème, souvent de manière informelle. Le bureau peut demander des documents, s'entretenir avec des témoins et creuser ce qui s'est passé. La personne qui s'est manifestée est tenue informée du déroulement.

Si le commissaire constate un acte répréhensible, il le consigne. Il transmet ses conclusions et ses recommandations à l'administrateur général de l'organisation en cause. C'est là que réside une véritable limite de la loi. Le commissaire peut préconiser une correction, mais ne peut pas l'imposer. Son pouvoir s'arrête à la recommandation.

Une affaire fondée est bel et bien versée au dossier public. Le commissaire dépose devant le Parlement un rapport sur le cas qui nomme l'organisation et expose l'acte répréhensible. Ce rapport est le principal moyen par lequel la loi met au grand jour un acte répréhensible avéré.

Une enquête a elle aussi ses limites. Le commissaire doit abandonner une affaire qu'une autre loi traite mieux, qui est prescrite ou qui n'a pas été soulevée de bonne foi. Ainsi, toutes les divulgations n'aboutissent pas à une conclusion, et beaucoup se clôturent sans qu'aucun acte répréhensible ne soit établi.

Comment les lanceurs d'alerte sont-ils protégés contre les représailles ?

Dès qu'un fonctionnaire fait une divulgation protégée, la loi interdit toute représaille. Une représaille est toute sanction visant la personne parce qu'elle s'est manifestée ou qu'elle a aidé une enquête. L'interdiction est large. Elle s'étend aussi aux menaces, pas seulement aux actes déjà commis.

« [O]n entend par représailles l'une ou l'autre des mesures suivantes prises contre un fonctionnaire pour le motif qu'il a fait une divulgation protégée ou qu'il a, de bonne foi, collaboré à une enquête [...] : une sanction disciplinaire ; la rétrogradation du fonctionnaire ; le licenciement [...] ; toute mesure portant atteinte à l'emploi ou aux conditions de travail du fonctionnaire ; et la menace de prendre l'une ou l'autre des mesures visées. »
Article 2, Public Servants Disclosure Protection Act

Un salarié qui estime avoir subi des représailles dispose de 60 jours pour agir. Il dépose une plainte auprès du commissaire, qui l'examine et peut porter l'affaire plus loin. Le délai est serré. Un fonctionnaire sanctionné doit agir vite.

Le commissaire n'est pas tenu de précipiter les choses vers une audience. Il peut d'abord tenter de régler la plainte par la conciliation, un échange encadré entre les deux parties. Si cela échoue, l'affaire remonte au Tribunal pour une décision.

Le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles est ce qui distingue cette loi. Composé de juges de la Cour fédérale, il peut ordonner des réparations en faveur du lanceur d'alerte. Il peut lui rendre son emploi, lui accorder une indemnisation et prendre en charge les frais de la procédure. Il peut aussi ordonner des sanctions contre les personnes ayant exercé les représailles. Peu de lois sur les lanceurs d'alerte permettent à un organe de sanctionner directement l'auteur des représailles.

Quelles sont les sanctions ?

La loi assortit ses interdictions de sanctions pénales. Exercer sciemment des représailles, mentir à un enquêteur, faire obstruction au commissaire ou détruire un document sont autant d'infractions. Une condamnation peut entraîner une amende, une peine de prison, ou les deux.

Ce sont les infractions propres à la loi, énoncées aux articles 40 à 42.3. Elles s'ajoutent à toute sanction disciplinaire prononcée par une organisation. Elles s'ajoutent aussi à toute autre loi que l'acte pourrait enfreindre.

Pourquoi la loi est-elle jugée faible ?

Malgré toute sa structure, la PSDPA affiche un piètre bilan. Les fonctionnaires y ont rarement recours. Ils sont encore moins nombreux à voir un acte répréhensible confirmé. Des critiques, au Parlement comme dans la fonction publique, la classent parmi les lois sur les lanceurs d'alerte les plus faibles du monde développé.

Les chiffres sont éloquents. Le bureau du commissaire n'a établi un cas fondé d'acte répréhensible que dans environ 3 % des divulgations qu'il a reçues. De nombreux fonctionnaires disent craindre de se manifester tout court. Vous pouvez lire comment une divulgation est traitée sur le site du Commissariat à l'intégrité du secteur public.

Les failles sont bien documentées. En 2017, un comité de la Chambre des communes a mené un examen complet. Il a entendu 52 témoins et a réclamé à l'unanimité une réforme en profondeur à travers 15 recommandations. Depuis, les gouvernements ont apporté quelques menus ajustements, mais n'ont adopté aucune loi nouvelle. Un groupe de travail a été créé en 2022, et les correctifs de fond se font toujours attendre.

Il n'y a pas non plus de récompense. Contrairement aux États-Unis, le Canada ne verse rien à un lanceur d'alerte du secteur public qui se manifeste. Hors de la fonction publique, la seule protection fédérale est l'article 425.1 du Criminal Code. Il érige en infraction le fait, pour un employeur, de sanctionner un salarié qui dénonce une infraction à la police, avec une peine pouvant aller jusqu'à cinq ans de prison. En pratique, il n'est presque jamais invoqué. Chaque province ajoute ensuite ses propres règles du secteur public et du droit du travail, si bien que le tableau d'ensemble est un patchwork. Les défenseurs des lanceurs d'alerte plaident depuis des années pour une loi unique et plus solide. Pour l'instant, le niveau de protection dont vous bénéficiez dépend de votre employeur et de votre province.

Le Canada dispose donc de toute la machinerie. Il a un commissaire, un tribunal et des sanctions pénales. Pourtant, les personnes qu'elle est censée protéger restent le plus souvent silencieuses ou ne sont pas entendues. Le fossé n'est pas dans les mots couchés sur le papier. Il tient à la question de savoir si un fonctionnaire fait confiance au système pour le soutenir une fois qu'il a parlé. Tant qu'une réforme ne comblera pas ce fossé, la promesse de la loi restera largement lettre morte.