Lei 93/2021, proteção de denunciantes em Portugal

Portugal transpôs a Diretiva Europeia relativa à Proteção de Denunciantes para o direito nacional através da Lei n.º 93/2021, em vigor desde 18 de junho de 2022. A lei vai mais longe do que Bruxelas exigiu. Estende-se para lá das infrações ao direito da União, abrangendo a criminalidade violenta e organizada. Pode aplicar a uma empresa uma coima até 250.000 euros. E trata a retaliação praticada nos dois anos seguintes a uma denúncia como ilegal, até que o empregador prove o contrário.

O que abrange a Lei n.º 93/2021?

Mais irregularidades do que a diretiva europeia exige. A diretiva europeia abrange denúncias sobre infrações ao direito da União em domínios determinados. Vão desde a contratação pública até à segurança dos produtos e à proteção de dados. Portugal manteve todos eles. Depois acrescentou-lhes a criminalidade nacional, pelo que a lei ultrapassa largamente o mínimo europeu.

Os domínios europeus habituais estão todos presentes. Incluem o dinheiro público e a contratação pública, os serviços financeiros e o branqueamento de capitais, a segurança dos produtos e dos transportes, o ambiente, a segurança dos alimentos e o bem-estar animal, a saúde pública, a defesa do consumidor e a privacidade dos dados. Portugal integra depois algo que a diretiva deixa de fora. Essa camada adicional é a criminalidade nacional grave.

A lei permite denunciar a criminalidade violenta, especialmente violenta e altamente organizada. Abrange também os crimes previstos na Lei n.º 5/2002, sobre a criminalidade organizada e económico-financeira. Assim, uma denúncia de corrupção, fraude ou branqueamento de capitais dentro de uma empresa portuguesa cabe perfeitamente no canal. Cabe aí mesmo quando não está em causa qualquer regra europeia.

"Constitui infração [...] a criminalidade violenta, especialmente violenta e altamente organizada, bem como os crimes previstos na Lei n.º 5/2002, que estabelece medidas de combate à criminalidade organizada e económico-financeira."
Artigo 2.º, Lei n.º 93/2021

Quem é considerado denunciante?

Qualquer pessoa que tome conhecimento de irregularidades através do seu trabalho. A lei chama-lhe denunciante. Não importa qual seja a função ou em que setor se insere. O que conta é como chegou à informação, e não o cargo ou o tipo de contrato.

A lei enumera as pessoas que protege. Incluem-se:

• trabalhadores do setor privado, público ou social;
• prestadores de serviços, empreiteiros, subempreiteiros e fornecedores;
• acionistas e membros de órgãos de administração ou de fiscalização, incluindo os não executivos;
• voluntários e estagiários, remunerados ou não.

O momento não quebra a proteção. Um antigo trabalhador está protegido quando a informação provém de um emprego já cessado. Também o está um candidato a emprego que tome conhecimento de uma infração durante o processo de contratação, antes de ser assinado qualquer contrato.

A proteção estende-se ainda ao círculo do denunciante. Um colega ou familiar que possa sofrer retaliação está protegido. Também o está quem ajude a fazer a denúncia de forma confidencial, e uma empresa detida pelo denunciante ou onde este trabalhe. Um denunciante que apresente a denúncia sem se identificar e que seja identificado mais tarde mantém a mesma proteção.

Que canal de denúncia vem primeiro?

O interno primeiro, na maioria dos casos. Portugal estabelece uma ordem rigorosa. O trabalhador deve recorrer ao canal interno do empregador antes de se dirigir a uma autoridade externa. Tornar a denúncia pública é apenas um último recurso. A lei especifica os casos restritos em que se pode saltar a via interna.

Pode recorrer diretamente a uma autoridade externa quando:

• não existe canal interno;
• o canal interno está aberto apenas ao pessoal e o denunciante não faz parte dele;
• tem receio fundado de que a infração não seja corrigida internamente, ou receia retaliação;
• denunciou internamente e não obteve resposta dentro do prazo; ou
• a infração constitui crime ou uma contraordenação punível com coima superior a 50.000 euros.

"O denunciante só pode recorrer a canais de denúncia externa quando [...] a infração constitua crime ou contraordenação punível com coima superior a 50.000 EUR."
Artigo 7.º, Lei n.º 93/2021

As autoridades externas estão indicadas na lei. Incluem o Ministério Público, a polícia criminal, o Banco de Portugal e as entidades reguladoras independentes. Quando nenhum outro organismo se aplique, a denúncia segue para a MENAC, o mecanismo nacional anticorrupção.

Tornar a denúncia pública é o último degrau. Só é protegido em casos apertados. Tem de existir um perigo urgente ou manifesto para o interesse público, ou tanto a via interna como a externa terem falhado em corrigir a situação a tempo. Entregue uma história a um jornalista fora desses casos e perde a proteção da lei.

Como se cria o canal de denúncia interno?

Se emprega 50 ou mais pessoas, tem de dispor de um. O dever vincula também todas as entidades públicas. Vincula ainda as empresas do setor financeiro e da luta contra o branqueamento de capitais, seja qual for a sua dimensão. As empresas com 50 a 249 trabalhadores podem partilhar um canal para reduzir custos. Os pequenos municípios com menos de 10.000 habitantes ficam dispensados.

O canal obedece a regras firmes. Tem de receber denúncias por escrito ou verbalmente. Tem de aceitá-las tanto de forma identificada como anónima. Tem de manter em sigilo a identidade do denunciante e afastar quem não esteja autorizado a aceder ao processo. Uma empresa privada pode confiar este trabalho a um operador externo em vez de o organizar internamente.

Os prazos são fixos. Tem de confirmar a receção de uma denúncia no prazo de 7 dias. Tem de comunicar ao denunciante o que planeia fazer, ou já fez, no prazo de 3 meses. Falhe qualquer um deles e o trabalhador passa a ter o direito de se dirigir diretamente a uma autoridade externa.

A WeMoral gere todo o canal interno num só lugar, concebida para cumprir a Lei n.º 93/2021. Um operador externo pode assumi-lo, tal como o Artigo 9.º permite, ou a pessoa designada por si inicia sessão. As denúncias chegam por escrito ou verbalmente, com nome ou sem ele, e cada uma fica selada apenas para o respetivo responsável. Mantém um registo com data e hora durante os cinco anos que o Artigo 20.º estabelece. Assim, quando a MENAC perguntar como funciona o seu canal, o processo está pronto. É fornecida como software de denúncia baseado no navegador, sem nada para instalar.

Como protege Portugal os denunciantes contra a retaliação?

Com uma proibição ampla e uma inversão do ónus da prova. A lei proíbe qualquer retaliação contra um denunciante no trabalho. Depois presume que o prejuízo causado nos dois anos seguintes a uma denúncia constituiu retaliação. Cabe, assim, ao empregador provar que não foi. Uma sanção disciplinar aplicada nesse período presume-se abusiva.

A lei enumera os atos que trata como retaliação, incluindo:

• alterações às suas funções, ao horário, ao local de trabalho ou à remuneração;
• a recusa de uma promoção ou o incumprimento de um dever de formação;
• a suspensão do contrato, ou uma avaliação negativa ou referência desfavorável;
• a recusa de converter um contrato a termo em permanente, ou a sua não renovação;
• o despedimento;
• a inclusão numa lista negra num setor de atividade; ou
• a cessação de um contrato de fornecimento ou de prestação de serviços.

"Presumem-se motivados por denúncia interna, denúncia externa ou divulgação pública, até prova em contrário, os seguintes atos, quando praticados até dois anos após a mesma [...]."
Artigo 21.º, Lei n.º 93/2021

Duas outras salvaguardas têm peso real. Um denunciante que respeite a lei não incorre em qualquer responsabilidade pela própria denúncia. Essa proteção é ampla. Exclui de igual modo qualquer responsabilidade disciplinar, civil, administrativa ou penal. Estes direitos também não podem ser renunciados. Qualquer cláusula contratual que procure impedir uma denúncia é nula, e o nome do denunciante só é revelado por imposição legal ou por decisão judicial.

O Estado apoia também o denunciante. Um denunciante pode requerer apoio judiciário. Num processo penal, pode ainda beneficiar da mesma proteção que a lei concede às testemunhas. O objetivo é tornar seguro apresentar a denúncia.

Quais são as sanções por violar a lei?

Coimas que sobem até aos 250.000 euros. Portugal classifica as infrações em muito graves e graves. O limite máximo depende de o infrator ser uma pessoa ou uma empresa. O organismo anticorrupção MENAC instrui os processos e fixa a coima.

As piores infrações são muito graves. Abrangem impedir uma denúncia, retaliar contra um denunciante, violar o dever de sigilo e divulgar deliberadamente informação falsa. O escalão mais leve, o das infrações graves, abrange as falhas estruturais. São elas a inexistência de canal interno, um canal sem as salvaguardas que a lei exige, prazos não cumpridos, ou a falta de formação das pessoas que tratam as denúncias.

O alcance vai ainda mais longe. A tentativa é punível, e a negligência também. Em ambos os casos, o limite máximo é reduzido para metade. A MENAC trata da maioria dos processos. Um regulador setorial mantém a competência sempre que já supervisione a empresa, como o Banco de Portugal em relação a um banco.

Portugal fez uma opção invulgar. Não se limitou a copiar a lista europeia de infrações passíveis de denúncia. Trouxe a criminalidade nacional grave para o mesmo canal. Assim, uma pista sobre criminalidade organizada ou branqueamento de capitais segue a mesma via protegida que uma infração na contratação pública. Isso alarga aquilo que um canal português tem de suportar. O senão está no calendário. O dever imposto aos empregadores entrou em vigor em junho de 2022. A MENAC, o organismo encarregado de o fiscalizar, demorou mais tempo a constituir-se e a começar a aplicar a lei. Para uma empresa, a tarefa é clara. Manter um canal, designar um responsável, conservar cada denúncia selada durante cinco anos e tratar qualquer sanção aplicada nos dois anos seguintes a uma denúncia como uma que terá de justificar. Para ver como Portugal se compara com o resto da Europa, leia o nosso guia das leis de proteção de denunciantes por país.