Portugiesisches Whistleblower-Gesetz "Lei n.º 93/2021"

Portugal hat die EU-Hinweisgeberrichtlinie mit Lei n.º 93/2021 in nationales Recht umgesetzt, in Kraft seit dem 18. Juni 2022. Das Gesetz geht weiter als Brüssel verlangt hat. Es reicht über Verstöße gegen EU-Recht hinaus bis in die Gewalt- und organisierte Kriminalität. Es belegt ein Unternehmen mit einer Geldbuße von bis zu 250.000 Euro. Und es behandelt Vergeltung innerhalb von zwei Jahren nach einer Meldung als rechtswidrig, bis der Arbeitgeber das Gegenteil beweist.

Was deckt die Lei n.º 93/2021 ab?

Mehr Fehlverhalten, als die EU-Richtlinie verlangt. Die EU-Richtlinie erfasst Meldungen über Verstöße gegen EU-Recht in festgelegten Bereichen. Diese reichen vom öffentlichen Auftragswesen über die Produktsicherheit bis zum Datenschutz. Portugal hat jeden einzelnen davon beibehalten. Anschließend hat es nationale Straftatbestände obendrauf gepackt, sodass das Gesetz weit über den EU-Mindeststandard hinausreicht.

Die üblichen EU-Bereiche sind alle vertreten. Dazu gehören öffentliche Gelder und Auftragsvergabe, Finanzdienstleistungen und Geldwäsche, Produkt- und Verkehrssicherheit, Umwelt, Lebensmittel- und Tierschutz, öffentliche Gesundheit, Verbraucherschutz und Datenschutz. Portugal nimmt dann etwas hinzu, das die Richtlinie auslässt. Diese zusätzliche Ebene ist die schwere nationale Kriminalität.

Das Gesetz erlaubt es, Gewaltkriminalität, besonders schwere Gewaltkriminalität und hochgradig organisierte Kriminalität zu melden. Es erfasst auch die in der Lei n.º 5/2002 aufgeführten Straftaten zur organisierten und wirtschaftlich-finanziellen Kriminalität. Eine Meldung über Korruption, Betrug oder Geldwäsche innerhalb eines portugiesischen Unternehmens gehört damit klar in den Kanal. Sie gehört auch dann dorthin, wenn keine EU-Vorschrift einschlägig ist.

"Ein Verstoß umfasst [...] Gewaltkriminalität, besonders schwere Gewaltkriminalität und hochgradig organisierte Kriminalität sowie die Straftaten, die in der Lei n.º 5/2002 vorgesehen sind, welche Maßnahmen zur Bekämpfung der organisierten und wirtschaftlich-finanziellen Kriminalität festlegt."
Artikel 2, Lei n.º 93/2021

Wer gilt als Hinweisgeber?

Jede Person, die im beruflichen Kontext von Fehlverhalten erfährt. Das Gesetz nennt sie denunciante. Dabei spielt es keine Rolle, welche Tätigkeit ausgeübt wird oder in welchem Sektor sie angesiedelt ist. Entscheidend ist, wie Sie an die Information gelangt sind, nicht Ihre Funktionsbezeichnung oder Ihr Vertrag.

Das Gesetz benennt die Personen, die es schützt. Dazu zählen:

• Beschäftigte im privaten, öffentlichen oder sozialen Sektor;
• Dienstleister, Auftragnehmer, Subunternehmer und Lieferanten;
• Aktionäre sowie Mitglieder von Leitungs- oder Aufsichtsorganen, einschließlich nicht geschäftsführender Mitglieder;
• Freiwillige und Praktikanten, ob bezahlt oder unbezahlt.

Der zeitliche Faktor durchbricht den Schutz nicht. Eine ehemalige Beschäftigte ist erfasst, wenn die Information aus einem inzwischen beendeten Arbeitsverhältnis stammt. Ebenso eine Bewerberin, die während des Einstellungsverfahrens von einem Verstoß erfährt, noch bevor ein Vertrag unterzeichnet ist.

Der Schutz erstreckt sich auch auf das Umfeld der meldenden Person. Eine Kollegin oder Angehörige, die mit Vergeltung rechnen müsste, ist geschützt. Ebenso eine Person, die vertraulich bei der Meldung hilft, sowie ein Unternehmen, das der meldenden Person gehört oder für das sie arbeitet. Ein Hinweisgeber, der anonym meldet und später identifiziert wird, behält denselben Schutz.

Welcher Meldekanal kommt zuerst?

In den meisten Fällen zuerst der interne. Portugal gibt eine strikte Reihenfolge vor. Eine beschäftigte Person sollte den internen Kanal des Arbeitgebers nutzen, bevor sie sich an eine externe Behörde wendet. Der Gang an die Öffentlichkeit ist nur das letzte Mittel. Das Gesetz benennt die engen Fälle, in denen der interne Weg übersprungen werden darf.

Sie dürfen sich direkt an eine externe Behörde wenden, wenn:

• es keinen internen Kanal gibt;
• der interne Kanal nur Beschäftigten offensteht und Sie nicht beschäftigt sind;
• Sie begründet befürchten, dass der Verstoß intern nicht behoben wird, oder Vergeltung befürchten;
• Sie intern gemeldet haben und nicht fristgerecht eine Rückmeldung erhalten haben; oder
• der Verstoß eine Straftat ist oder eine mit einer Geldbuße von über 50.000 Euro bewehrte Ordnungswidrigkeit.

"Der Hinweisgeber darf externe Meldekanäle nur dann in Anspruch nehmen, wenn [...] der Verstoß eine Straftat darstellt oder eine Ordnungswidrigkeit, die mit einer Geldbuße von mehr als 50.000 EUR geahndet wird."
Artikel 7, Lei n.º 93/2021

Die externen Behörden sind im Gesetz benannt. Dazu gehören die Staatsanwaltschaft, die Kriminalpolizei, die Banco de Portugal und die unabhängigen Regulierungsbehörden. Wo keine andere Stelle passt, geht die Meldung an MENAC, den nationalen Antikorruptionsmechanismus.

Der Gang an die Öffentlichkeit ist die letzte Stufe. Er ist nur in eng begrenzten Fällen geschützt. Es muss eine dringende oder offenkundige Gefahr für die Allgemeinheit bestehen, oder der interne und der externe Weg müssen beide nicht fristgerecht zur Abhilfe geführt haben. Geben Sie eine Geschichte außerhalb dieser Fälle an eine Journalistin weiter, verlieren Sie den Schutz des Gesetzes.

Wie richten Sie den internen Meldekanal ein?

Wenn Sie 50 oder mehr Personen beschäftigen, müssen Sie einen betreiben. Die Pflicht bindet auch jede öffentliche Stelle. Sie bindet ebenso Finanz- und Geldwäschepräventionsunternehmen, unabhängig von ihrer Größe. Unternehmen mit 50 bis 249 Beschäftigten dürfen sich einen Kanal teilen, um die Kosten zu senken. Kleine Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern sind ausgenommen.

Der Kanal unterliegt festen Regeln. Er muss Meldungen schriftlich oder mündlich entgegennehmen. Er muss sie sowohl namentlich als auch anonym annehmen. Er muss die Identität der meldenden Person vertraulich halten und jeder Person den Zugang verwehren, die nicht zum Vorgang zugelassen ist. Ein privates Unternehmen kann die Aufgabe an einen externen Betreiber übergeben, statt sie selbst aufzubauen.

Die Fristen sind festgelegt. Sie müssen den Eingang einer Meldung innerhalb von 7 Tagen bestätigen. Sie müssen der meldenden Person innerhalb von 3 Monaten mitteilen, was Sie zu tun planen oder getan haben. Versäumen Sie eine der beiden Fristen, erwirbt die beschäftigte Person das Recht, sich direkt an eine externe Behörde zu wenden.

WeMoral betreibt den gesamten internen Kanal an einem Ort, ausgelegt auf die Anforderungen der Lei n.º 93/2021. Ein externer Betreiber kann ihn übernehmen, wie Artikel 9 es erlaubt, oder Ihre eigene benannte Person meldet sich an. Meldungen gehen schriftlich oder mündlich ein, mit Namen oder ohne, und jede einzelne ist allein für diese bearbeitende Person versiegelt. WeMoral hält für die fünf Jahre, die Artikel 20 vorsieht, einen mit Zeitstempel versehenen Datensatz vor. Wenn also MENAC fragt, wie Ihr Kanal funktioniert, liegt die Akte bereit. Es kommt als browserbasierte Whistleblower-Software ohne Installationsaufwand.

Wie schützt Portugal Hinweisgeber vor Vergeltung?

Mit einem weitreichenden Verbot und einer Umkehr der Beweislast. Das Gesetz untersagt jede Vergeltung gegen eine meldende Person im beruflichen Umfeld. Anschließend vermutet es, dass ein Nachteil, der innerhalb von zwei Jahren nach einer Meldung zugefügt wird, eine Vergeltung war. Der Arbeitgeber muss also beweisen, dass es nicht so war. Eine Disziplinarmaßnahme in diesem Zeitraum wird als missbräuchlich vermutet.

Das Gesetz führt die Handlungen auf, die es als Vergeltung wertet, darunter:

• Änderungen Ihrer Aufgaben, Arbeitszeiten, Ihres Arbeitsorts oder Ihrer Vergütung;
• das Vorenthalten einer Beförderung oder die Verletzung einer Weiterbildungspflicht;
• die Aussetzung des Vertrags oder eine negative Beurteilung oder Referenz;
• die Weigerung, einen befristeten Vertrag zu entfristen, oder dessen Nichtverlängerung;
• die Kündigung;
• das Setzen auf eine schwarze Liste innerhalb einer Branche; oder
• die Beendigung eines Liefer- oder Dienstleistungsvertrags.

"Die folgenden Handlungen gelten, bis zum Beweis des Gegenteils, als durch die interne Meldung, externe Meldung oder Offenlegung motiviert, sofern sie binnen zwei Jahren danach erfolgen [...]."
Artikel 21, Lei n.º 93/2021

Zwei weitere Schutzvorkehrungen fallen ernsthaft ins Gewicht. Eine meldende Person, die sich an das Gesetz hält, trägt keine Haftung für die Meldung selbst. Dieser Schutz ist weit gefasst. Er schließt disziplinarische, zivilrechtliche, verwaltungsrechtliche und strafrechtliche Ansprüche gleichermaßen aus. Auf diese Rechte kann auch nicht verzichtet werden. Jede Vertragsklausel, die eine Meldung zu unterbinden versucht, ist nichtig, und der Name der meldenden Person wird nur aufgrund einer gesetzlichen Pflicht oder einer gerichtlichen Anordnung offengelegt.

Auch der Staat steht hinter der meldenden Person. Ein Hinweisgeber kann Prozesskostenhilfe in Anspruch nehmen. In einem Strafverfahren kann er zudem denselben Schutz erhalten, den das Gesetz Zeugen gewährt. Ziel ist es, das Hervortreten sicher zu machen.

Welche Sanktionen drohen bei Verstößen gegen das Gesetz?

Geldbußen, die bis auf 250.000 Euro steigen. Portugal teilt Verstöße in sehr schwerwiegende und schwerwiegende ein. Die Obergrenze hängt davon ab, ob es sich beim Täter um eine Person oder ein Unternehmen handelt. Die Antikorruptionsbehörde MENAC führt die Verfahren und setzt die Geldbuße fest.

Die gravierendsten Verstöße sind sehr schwerwiegend. Sie umfassen das Behindern einer Meldung, Vergeltung gegen eine meldende Person, die Verletzung der Vertraulichkeitspflicht und das wissentliche Verbreiten falscher Informationen. Die leichtere, schwerwiegende Stufe erfasst die strukturellen Versäumnisse. Das sind ein fehlender interner Kanal, ein Kanal ohne die vom Gesetz verlangten Schutzvorkehrungen, versäumte Fristen oder fehlende Schulungen für die Personen, die Meldungen bearbeiten.

Die Reichweite geht noch weiter. Auch der Versuch ist strafbar, ebenso die Fahrlässigkeit. In beiden Fällen wird die Obergrenze halbiert. MENAC bearbeitet die meisten Verfahren. Eine Sektoraufsichtsbehörde behält die Zuständigkeit dort, wo sie das Unternehmen ohnehin beaufsichtigt, etwa die Banco de Portugal bei einer Bank.

Portugal hat eine ungewöhnliche Entscheidung getroffen. Es hat nicht einfach die EU-Liste meldepflichtiger Verstöße übernommen. Es hat die schwere nationale Kriminalität in denselben Kanal hineingezogen. Ein Hinweis auf organisierte Kriminalität oder Geldwäsche läuft damit über denselben geschützten Weg wie ein Verstoß im Auftragswesen. Das erweitert, was ein portugiesischer Kanal abdecken muss. Der Haken liegt im Timing. Die Pflicht der Arbeitgeber trat im Juni 2022 in Kraft. MENAC, die Stelle, die sie überwachen soll, brauchte länger, um aufgestellt zu werden und mit der Durchsetzung zu beginnen. Für ein Unternehmen ist die Aufgabe klar. Betreiben Sie einen Kanal, benennen Sie eine bearbeitende Person, halten Sie jede Meldung fünf Jahre lang versiegelt vor und behandeln Sie jede Maßnahme innerhalb von zwei Jahren nach einer Meldung als eine, die Sie werden rechtfertigen müssen. Um zu sehen, wie Portugal sich in das übrige Europa einfügt, lesen Sie unseren Leitfaden zu Hinweisgebergesetzen nach Ländern.