Loi maltaise sur les lanceurs d'alerte "Protection of the Whistleblower Act"

Malte n'a pas attendu Bruxelles. Le pays a adopté le Protection of the Whistleblower Act en 2013, six ans avant que l'Union n'établisse une règle commune. La loi repose aujourd'hui sur une immunité étendue et un secret que nul tribunal ne peut percer. Elle refuse pourtant toujours de protéger un signalement anonyme, et elle oblige le travailleur à passer d'abord par la voie interne.

Que couvre le Protection of the Whistleblower Act ?

La loi protège le travailleur qui signale une « pratique répréhensible » dont il a connaissance dans le cadre de son travail. La notion est large. Elle englobe tout manquement à une obligation légale, un risque pour la santé ou la sécurité, une atteinte à l'environnement, la corruption, une infraction pénale, un déni de justice et la corruption active. À cela s'ajoute toute la liste du droit de l'Union, du blanchiment d'argent à la sécurité des produits en passant par la protection des données.

Ce champ est plus large que ce que demandait la directive européenne. Celle-ci n'exigeait une protection que pour les violations du droit de l'Union. Malte a conservé son champ d'application plus ancien et propre au pays, puis y a ajouté la couche européenne. Un signalement concernant un pot-de-vin local compte autant qu'un signalement portant sur une règle de l'Union. Un seuil de minimis exclut les affaires très mineures ou insignifiantes.

La loi porte aussi loin en mer. Une modification de 2023 l'a étendue à la zone économique exclusive de Malte et aux zones de protection de l'environnement. Ainsi, une plateforme pétrolière ou une ferme piscicole au large est considérée comme territoire maltais aux fins de cette loi.

« Les dispositions de la présente loi et de toute législation subsidiaire prise en vertu de celle-ci s'appliquent également ... à une zone économique exclusive ou à une zone de protection de l'environnement ... Toute île artificielle, installation, structure, équipement ou dispositif qui s'y trouve est, aux seules fins de la présente loi ... traité comme s'il était situé à Malte même. »
Article 2A, Protection of the Whistleblower Act

La protection suit le travail, pas le contrat. La loi protège les salariés et les agents publics. Elle couvre les prestataires et les sous-traitants, les bénévoles et les stagiaires, rémunérés ou non. Elle s'étend aussi aux anciens membres du personnel et aux personnes en détachement. Les candidats à un emploi qui apprennent quelque chose pendant le recrutement sont inclus, tout comme les actionnaires et les membres du conseil d'administration.

Qui doit mettre en place un canal de signalement interne ?

Chaque ministère du gouvernement de Malte doit gérer un canal interne. Il en va de même pour toute organisation privée comptant 50 travailleurs ou plus. Une organisation à but non lucratif rejoint la liste dès qu'elle recueille plus de 500 000 euros par an de collectes publiques et de dons. L'obligation peut aussi s'étendre à une entreprise plus petite après une évaluation des risques.

Les plus petites entreprises bénéficient d'un assouplissement. Une organisation privée comptant 50 à 249 travailleurs peut mutualiser les ressources qu'elle utilise pour recevoir et examiner les signalements. Cette mise en commun n'atténue pas les obligations essentielles. L'entreprise doit toujours préserver la confidentialité des signalements, donner un retour et traiter la violation.

Comment mettre en place le canal de signalement interne ?

Le canal obéit à des règles précises au titre de l'article 12. Il doit recevoir les signalements par écrit et à l'oral. Les signalements oraux passent par téléphone ou message vocal, et par une rencontre en personne si le travailleur le demande. Il doit être sécurisé et préserver le nom de l'auteur du signalement vis-à-vis de toute personne ne traitant pas le dossier. L'employeur désigne un whistleblowing reporting officer chargé du suivi.

Deux délais courent alors. Le responsable doit accuser réception d'un signalement dans les sept jours. Il doit donner un retour dans un délai raisonnable, et au plus tard dans les trois mois. Le responsable doit aussi tenir un registre de chaque signalement. Lorsqu'un signalement oral est consigné, le travailleur peut vérifier la transcription, la corriger et la signer.

Gérez le canal sur WeMoral, un logiciel de signalement verrouillé qui répond aux exigences du Protection of the Whistleblower Act. Le whistleblowing reporting officer que vous désignez dispose d'une boîte de réception scellée et unique, et personne d'autre, pas même un tribunal, ne peut en extraire le nom d'un auteur de signalement. Les signalements arrivent par écrit, par la voix ou lors d'une rencontre planifiée, et chacun aboutit à un enregistrement durable et signé. WeMoral horodate chaque étape, si bien que le dossier est prêt dès qu'une autorité demande à le consulter. Rien à installer, et une entreprise maltaise peut avoir le canal opérationnel l'après-midi même.

D'abord en interne, puis en externe, puis en public

Malte impose un ordre strict. Un signalement externe n'est protégé que si le travailleur a déjà effectué, ou tenté d'effectuer, un signalement interne. C'est plus strict que la directive européenne, qui laisse le travailleur choisir librement la voie interne ou externe. Malte oriente d'abord les personnes vers l'interne et traite la voie externe comme une étape supérieure, et non comme un libre choix.

« Sauf disposition contraire de la présente partie, un signalement externe n'est protégé que si un signalement interne conforme à la section 2 de la présente partie a déjà été effectué ou tenté. »
Article 15, Protection of the Whistleblower Act

Il existe des soupapes de sécurité. Un travailleur peut s'adresser directement à l'externe si le problème vient de sa hiérarchie, si l'affaire est urgente, s'il craint des représailles, si des preuves risquent de disparaître, ou si un signalement interne antérieur est resté sans suite. Malte n'a pas créé un bureau central unique pour ces signalements. Elle répartit la mission entre des autorités déterminées, l'Ombudsman servant de recours par défaut.

Chaque autorité a son domaine. L'Auditor General traite les questions de finances publiques. La Financial Intelligence Analysis Unit traite le blanchiment d'argent. La Malta Financial Services Authority traite les activités financières. La Permanent Commission Against Corruption traite la corruption. Rendre l'affaire entièrement publique est un dernier recours. Cela ne tient que lorsque les voies interne et externe ont échoué, ou lorsqu'il existe un danger manifeste pour le public.

Les signalements anonymes sont-ils protégés ?

Non. Un signalement anonyme n'est pas un signalement protégé au titre de la loi. Malte a saisi l'option que la directive européenne laissait à chaque État et a choisi de ne pas protéger les signalements faits sans nom. Cela distingue Malte de voisins comme l'Espagne, qui protège bel et bien les signalements anonymes.

« Les signalements effectués de manière anonyme ne constituent pas un signalement protégé au sens de la présente loi. »
Article 11(1), Protection of the Whistleblower Act

La porte n'est pas totalement fermée. Le reporting officer ou le service des signalements peut tout de même recevoir un signalement anonyme et y donner suite. Ce signalement ne bénéficie simplement pas, à lui seul, de la protection de la loi. Et il y a un dernier rebondissement. Si un travailleur signale en public sans donner son nom, qu'il est ensuite identifié, puis subit des représailles, ce signalement devient finalement protégé.

Quelle protection obtient un auteur de signalement ?

La protection est forte et personnelle. Un auteur de signalement qui effectue un signalement protégé ne peut pas en être sanctionné. Il ne s'expose à aucune action civile, pénale ou disciplinaire pour avoir parlé. La même protection couvre les facilitateurs, ainsi que les collègues et les proches qui pourraient subir des représailles à cause du lien.

Le secret est presque absolu. Le responsable ne doit révéler aucun élément susceptible d'identifier l'auteur du signalement sans son consentement écrit. La loi va un cran plus loin que la plupart. Elle interdit à tout tribunal d'ordonner la divulgation de ce nom.

« La protection prévue par le présent article n'est soumise à aucune exception et aucun tribunal ne peut ordonner la divulgation de l'identité d'un auteur de signalement sans son consentement. »
Article 6(4), Protection of the Whistleblower Act

Les réparations ont du mordant. Un travailleur peut saisir la First Hall, Civil Court pour faire réparer le préjudice ou obtenir une injonction. Dès lors que le travailleur démontre un préjudice après un signalement, la loi présume qu'il s'agit de représailles, et c'est à l'employeur de prouver le contraire. Le tribunal peut accorder des dommages moraux, et il ne perçoit aucun droit de greffe pour intenter l'action.

Quelles sont les sanctions ?

La loi maltaise concentre sa force pénale sur un point précis. La seule infraction prévue par le texte vise la contrainte. Elle punit quiconque recourt à la force, à des menaces ou au harcèlement pour empêcher une personne d'exercer ses droits. Cela peut aller jusqu'à un an de prison, ou une amende de 500 à 5 000 euros, ou les deux. Si l'auteur parvient à ses fins, la peine de prison s'alourdit et l'amende grimpe à 10 000 euros.

Une sanction manque ici. De nombreux États de l'Union infligent une amende à une entreprise qui ne met pas en place de canal ou qui exerce des représailles, souvent lourde. Chypre va jusqu'à 30 000 euros, et le Luxembourg jusqu'à 250 000 euros. Malte, non. Le pays laisse les simples représailles au tribunal civil et à ses dommages-intérêts. Il réserve l'amende pénale à ceux qui tentent d'intimider un auteur de signalement pour le réduire au silence. Un signalement sciemment faux constitue une infraction distincte, pour préserver l'intégrité de la protection.

La loi maltaise renferme une vraie tension. Elle est arrivée tôt, elle accorde une immunité étendue, et elle n'autorise aucun tribunal à démasquer la personne qui parle. Pourtant, elle refuse sa protection au signalement anonyme et oblige les travailleurs à franchir d'abord la porte interne avant toute autre. Le pari est qu'un travailleur identifié, assuré du secret et de l'immunité, vaut mieux qu'un déluge de notes anonymes. Pour voir où se situe Malte par rapport au reste de l'Europe, lisez notre guide des lois sur les lanceurs d'alerte par pays.